2008-2009 Was bleibt? Was kommt?
 

Rückblick und Ausblick zur europäischen Medien- und Telekommunikationspolitik

Die Medien- und Telekommunikationspolitik der EU im Jahre 2008 ist vor allem durch die Entscheidung zum so genannten „Telekompaket“ und zur Mitteilung der EU-Kommission zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk gekennzeichnet.

Neben dem bis zum Frühjahr 2009 vorgesehenen Abschluss des „Telekompaketes“ wird es im Jahr 2009 medienpolitisch vor allem um die Umsetzung der neuen Richtlinie für audiovisuelle Medien (AVMD) gehen, die in den Mitgliedstaaten bis zum 19. Dezember 2009 erfolgen muss. Für Deutschland bedeutet die Umsetzung der Richtlinie im nächsten Jahr die Vorbereitung und den Abschluss des 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (RÄStV).

 

  1. Reform des EU-Telekommunikationspaketes

1.1 Rahmenrichtlinie - Frequenzvergabe / Verordnung - Europäischen Behörde

Das Europäische Parlament hat am 24. September 2008 zu vier Richtlinienvorschlägen der Europäischen Kommission zum sog. Telekommunikationspaket in erster Lesung entschieden. Die Beschlüsse des Europäischen Parlaments sind eine beachtliche Leistung, denn die EU-Kommission hatte ihre umfangreichen und komplexen Gesetzgebungsvorschläge erst am 13. November 2007 vorgelegt. Mit dem Beschluss des Europäischen Parlaments wurde die Chance eröffnet, noch vor den nächsten Europawahlen am 7. Juni 2009 für die außerordentlich wichtige Zukunftsbranche der Informations- und Telekommunikationsunternehmen das europäische Recht den aktuellen Entwicklungen anzupassen.

Das Paket umfasst die Richtlinie über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Rahmenrichtlinie), die Verordnung zur Einrichtung der Europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation und die Richtlinie zum Verbraucher- und Datenschutz (Universaldienstrichtlinie).

Das Parlament fordert gemeinsam mit Kommission und Ministerrat, dass die Chancen der digitalen Technologie auch zur Entwicklung neuer Dienste der Informations- und Telekommunikationstechnologie (IuK-Technologie) genutzt werden sollen. Unstrittig ist auch, dass grenzüberschreitende Angebote dieser Dienste zur Entwicklung des Binnenmarktes und zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Anbieter ausgeweitet werden müssen.
Strittig war und ist die Form des europäischen Zusammenwirkens, die Gewichtung der nationalen Zuständigkeit bei der Frequenzvergabe und der Umfang der Nutzung der Frequenzen für neue IuK-Dienste.

Die Bilanz der Parlamentsberatung kann sich sehen lassen. Das Parlament hat den Kommissionsvorschlag in wichtigen Fragen grundlegend überarbeitet.
Die folgenden Ziele wurden vom Europäischen Parlament mit breiter Mehrheit in erster Lesung beschlossen:

  • Es wird nicht, wie von der EU-Kommission ursprünglich vorgeschlagen, eine europäische Behörde für die Frequenzentscheidungen geben. Stattdessen entwickelte das Parlament eine neue Form der Zusammenarbeit durch einen Zusammenschluss der nationalen Regulierungsbehörden innerhalb einer gemeinsamen Aufsichtsinstanz, „Body of European Regulators in Telecom“ (BERT/Gremium der Europäischen Regulierungsbehörden für Telekommunikation).

 

  • Die Rechte der Mitgliedstaaten bei der Verwaltung der Frequenzen wurden gegenüber dem Vorschlag der Kommission deutlich gestärkt. Die Mitgliedstaaten sollen ausdrücklich eine weitgehende Entscheidungskompetenz bei der Frequenzverwaltung auch zur Förderung kultur- und medienpolitischer Ziele behalten.

 

  • Durch die Änderungen des Europäischen Parlaments wurde eine bessere Balance zwischen dem Frequenzbedarf des Rundfunks für seine bisherigen und zukünftigen Aufgaben und ebenso für die Industrie zur Nutzung für neue Informations- und Telekommunikationsdienste geschaffen. Das Parlament forderte darüber hinaus die schnelle Breitbandversorgung auch in ländlichen Gebieten.

Die Frequenzen sind in analoger Technik bisher vor allem für den Rundfunk und das Funkwesen eingesetzt worden. Die neue digitale Technologie hat die Nutzungsmöglichkeiten der Frequenzen aber vervielfacht. Dies ist die so genannte „digitale Dividende“, um deren Verteilung zwischen den traditionellen Diensten  wie z.B. dem Rundfunk und den neuen Angeboten, z.B. Mobiltelefonie und Internetdienste gestritten wird.

Bisher wurde jedem Dienst eine bestimmte Frequenz zugewiesen. Auf Vorschlag der Kommission soll mit der digitalen Technologie erstmalig die Neutralität der Technologie und der Dienste als verbindliches Prinzip für die Frequenzvergabe eingeführt werden. Nach dem Willen des Parlaments soll dieses Prinzip der Dienste- und Technologieneutralität aber eingeschränkt und nur im Einklang mit den bestehenden nationalen und internationalen Plänen für die Frequenzvergabe umgesetzt werden. Das Parlament betont deshalb, dass die Frequenzen ein öffentliches Gut sind, deren Vergabe nicht nur nach wirtschaftlichen Kriterien erfolgen darf.

Für die Sicherung des rechtlichen Status des Rundfunks gegenüber den Geschäftsmodellen der Industrie ist diese Klärung von großer Bedeutung. Die Nutzung der Frequenzen für allgemeine Informations- und Kommunikationsdienste ist nicht mehr – wie von der Kommission vorgeschlagen – die Regel, von der der Rundfunk nur eine Ausnahme darstellt. Stattdessen müssen in Zukunft grundsätzlich nach dem Willen des Europäischen Parlaments beide Güter, die im öffentlichen Interesse liegen – die effiziente Frequenzvergabe und die Belange des Rundfunks –, als öffentliche Güter bei der Frequenzvergabe berücksichtigt und abgewogen werden.

Hatte die Kommission in ihrem Vorschlag noch von Einschränkungen der Diensteneutralität ("restrictions") gesprochen, die wegen der Sonderrolle des Rundfunks erlassen und regelmäßig auf ihre Berechtigung überprüft werden müssen, so heißt es im Beschluss des Parlaments nun positiv, dass „Maßnahmen“ ("measures") ergriffen werden müssen, um den Belangen des Rundfunks gerecht zu werden.
Diese von allen Rundfunkveranstaltern in Deutschland geforderte privilegierte  Berücksichtigung des Rundfunks als öffentliches Gut gilt natürlich für beide Säulen des dualen Rundfunksystems. Sowohl der öffentlich-rechtliche als auch der private Rundfunk ist wegen seiner besonderen Bedeutung zur Sicherung von Informationsvielfalt, Meinungsfreiheit und kultureller Vielfalt bei der Frequenzvergabe als öffentliches Gut zu berücksichtigen, das nicht nur nach wirtschaftlichen Kriterien beurteilt werden darf.

1.2 Universaldienstrichtlinie

Bei der Universalrichtlinie hat das Europäische Parlament eine Reihe von benutzerfreundlichen Forderungen durchsetzen können, die auch von der Kommission unterstützt werden. Dies gilt für die einheitliche Notrufnummer 112, die Möglichkeit, seine Telefonnummer regelmäßig beim Anbieterwechsel mitnehmen zu können und die Vorschrift, dass die Umschaltung auf einen anderen Anbieter kurzfristig geschehen muss. Berücksichtigt wurden auch die Probleme des Urheberrechts, die sich im Internet mit der so genannten Piraterie entwickelt haben. So sollen die Verbraucher vor Verstößen gegen das Urheberrecht schon bei Vertragsabschluss gewarnt werden. Ebenso sollen die national zuständigen Behörden die Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen, die Netze bereitstellen und die Rechteinhaber, die an der Unterstützung rechtmäßiger Inhalte interessiert sind, anregen.

1.3 Stand der Beratungen im EU-Ministerrat und EU-Kommission

Nach dem Votum des Parlaments hat die Kommission am 6. November 2008 einen überarbeiteten Textvorschlag vorgelegt, der als Grundlage für einen Kompromiss zwischen Ministerrat und Europäischem Parlament dienen soll. Entsprechend dem Votum des Parlaments und der Position des Ministerrats schlägt auch die Kommission jetzt anstelle einer europäischen Telekommunikationsbehörde ein „Gremium der Europäischen Regulierungsbehörden“ vor. Leider aber hat die Kommission die Vorschläge des Parlaments zur Sicherung der Entscheidungszuständigkeit der nationalen Behörden bei den Frequenzentscheidungen nicht übernommen.
Durch die Hintertür scheint die Kommission insbesondere bei der Frequenzverwaltung zu versuchen, in ihrem Kompromissvorschlag ihre ursprünglichen Vorschläge doch noch teilweise durchzusetzen. So hatte das Parlament, um bei der Diensteneutralität die Sonderrolle des Rundfunks zu stärken, eine Referenz auf die Vereinbarungen der  "Internationalen Telekommunikations Union" (ITU) vorgeschlagen, um zu garantieren, dass bei der Neufassung von EU-Recht die bereits bestehenden internationalen Vereinbarungen respektiert werden. Dieser Vorschlag ist bisher vom Rat akzeptiert worden, die Kommission lehnt diese Referenz in ihrem Kompromissvorschlag allerdings ab.

Ob es – wie angestrebt – zu einer Einigung zwischen Parlament und Ministerrat im Frühjahr 2009 unter tschechischer Präsidentschaft kommen wird, ist deshalb zurzeit nicht abzusehen. Nach dem nächsten Ministerrat am 27. November 2008 werden die Eckwerte der gemeinsamen Position des Rates klarer zu erkennen sein, und die Verhandlungen zwischen Rat und Parlament können danach hoffentlich zu einem erfolgreichen Ende geführt werden.

2. Mitteilung der EU-Kommission zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Am 4. November 2008 hat die Europäische Kommission wie angekündigt ihre Mitteilung zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorgelegt, die vor allem eine präzisere Definition des Auftrages des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und für Online-Angebote den so genannten "Public-Value-Test" einfordert. Für Deutschland sind diese Fragen aufgrund der Beschwerde der deutschen Fernsehveranstalter (VPRT-Verfahren) in Brüssel zwischen den deutschen Bundesländern und der EU-Kommissarin für Wettbewerbsfragen, Neelie Kroes, schon in den entscheidenden Punkten vorab verhandelt worden. Mit der Vereinbarung vom 15. Dezember 2006 haben die Bundesländer es übernommen, diese Forderungen in deutsches Medienrecht zu übernehmen. Dies ist im Wesentlichen mit dem Entwurf zum 12. RÄStV erfolgt, der noch vor Ablauf der mit der EU-Kommission vereinbarten Übergangsfrist am 1. Mai 2009 in Kraft treten soll.

Bei der Beurteilung dieser Rundfunkmitteilung ist vor allem zu beachten, dass der Rundfunk nicht allein durch das nationale Rundfunkrecht geregelt wird, sondern als gleichzeitig wirtschaftlicher Dienst von öffentlichem Interesse auch dem europäischen Wettbewerbsrecht unterliegt. Nach dem so genannten Protokoll von Amsterdam ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, den öffentlich-rechtlichen Auftrag und die Finanzierung des Rundfunks so zu sichern, dass er „die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaße beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“. Je präziser die Mitgliedstaaten den Auftrag ihres jeweiligen öffentlich-rechtlichen Rundfunks definieren und seine Finanzierung transparent gestalten, desto weniger Prüfkompetenz in Wettbewerbsfragen steht der Europäischen Kommission zu.

Bei den neuen Online-Angeboten im öffentlich-rechtlichen Fernsehen ist für die Definition des besonderen Auftrages und des besonderen öffentlichen Interesses ("Public Value") die Abgrenzung zu den Online-Diensten der kommerziellen Anbieter, zum Beispiel von Verlegern und Telekommunikationsunternehmen, von grundlegender Bedeutung.

Der Konflikt in Deutschland zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern und den Zeitungsverlegern über die zukünftigen Online-Angebote im öffentlich-rechtlichen Rundfunk haben die Abgrenzungsschwierigkeiten nachdrücklich dokumentiert. Die Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sollten deshalb das Instrument des so genannten "Drei-Stufen-Tests" zur Klärung des „Public Value“ selbstbewusst aufgreifen und die entsprechenden Verfahren innerhalb von ARD und ZDF beschließen und einrichten. Diese Strukturen sollten allerdings rechtzeitig vor Ablauf der mit der EU-Kommission vereinbarten Frist am 1. Mai 2009 von den Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland beschlossen sein.

3. Umsetzung der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste im 13. RÄStV

Die Europäische Union hat mit der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste (AVMD), die am 19. Dezember 2007 in Kraft getreten ist und innerhalb von zwei Jahren, d.h. bis zum 19. Dezember 2009 in nationales Recht umgesetzt werden muss, die bis zu diesem Zeitpunkt noch gültige Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ aktualisiert. Hintergrund ist, dass die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ von 1989 nur Fernsehen in analoger Technik umfasst, das sich von einer Stelle zum gleichzeitigen Empfang (linear) an eine Vielzahl von Zuschauern wendet. Im Gegensatz dazu eröffnet die digitale Technologie die Möglichkeit, sich sowohl von einer Stelle zum gleichzeitigen Empfang an viele Zuschauer zu wenden (linear) als auch die Möglichkeit, sich von einer Stelle an einen einzelnen Zuschauer zu wenden und damit auf individuellen Abruf (nicht-linear) Fernsehen anzubieten.

Aus diesen neuen technischen Möglichkeiten ergeben sich viele Chancen, aber auch Probleme für die Zukunft des Fernsehens.  Das Europäische Parlament hat darauf gedrängt, die Chancen zu nutzen und die Probleme zu lösen.  Die Probleme ergaben sich durch die bereits existierende EU-Richtlinie für den elektronischen Handel, aus dem Jahre 2000. Mit dieser Richtlinie werden – unabhängig vom Inhalt – Abrufdienste durch das europäische Recht geregelt, allerdings ausschließlich nach dem EU-Wettbewerbsrecht. Um für Fernsehen, das sich an die Allgemeinheit richtet, unabhängig von der Technologie das Medienrecht und nicht das Wirtschaftsrecht anzuwenden, bedurfte es der Überarbeitung der alten Fernsehrichtlinie.
Dies ist mit der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste (AVMD) gelungen. Diese Richtlinie umfasst audiovisuelle Mediendienste, die sich auf elektronische Weise unter redaktioneller Verantwortung eines Mediendienstanbieters nach einem Programmschema zur Bildung, Information und Unterhaltung an die allgemeine Öffentlichkeit wenden - unabhängig davon, ob sie in linearer oder nicht-linearer Form verbreitet werden.

Ich hoffe, dass es gelingt, diesen Erfolg des Rundfunkrechts gegenüber dem europäischen Wirtschaftsrecht auch in den 13. RÄStV zu übernehmen. In Deutschland haben sich Bund und Länder im Rahmen des EU-Telekompaketes nachdrücklich für ein starkes Recht der Mitgliedstaaten bei den Entscheidungen zur Frequenzvergabe unter Bezugnahme auf ihre Zuständigkeit in Rundfunkfragen eingesetzt. Gleichzeitig aber wurde in Deutschland bei den Beratungen zum 12. RÄStV der Rundfunkbegriff erstaunlich modifiziert. Rundfunk soll zukünftig nur lineare Informations- und Kommunikationsdienste umfassen. Die nicht-linearen Abrufdienste werden im Unterschied dazu als Telemedien definiert.

Durch diese unterschiedliche Begrifflichkeit im 12. RÄStV gegenüber der Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste wird die Umsetzung der Richtlinie im 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht einfacher. Die Interpretations-  und Eingriffsmöglichkeiten der Europäischen Kommission als Wettbewerbsbehörde gegenüber dem deutschen Medienrecht sind durch die unterschiedlichen Definitionen aus meiner Sicht deutlich gestärkt worden. Ob dies eine bewusste Verschiebung der Akzente im deutschen Rundfunkrecht hin zu einem stärker wirtschaftlichen Ansatz ist, oder einfach nur eine nicht ausreichende Berücksichtig der europäischen Vorgaben, ist für mich zurzeit nicht erkennbar. Sicherlich ist es ein weiterer Fall, bei dem die Schwierigkeit deutlich wird, europäische und nationale Entscheidungen aufeinander abzustimmen.

Neben diesen Grundsatzfragen des Anwendungsbereiches des Rundfunkrechts bringt die AVMD-Richtlinie vor allem eine Stärkung des Jugend- und Verbraucherschutzes. In Zukunft wird es auch bei Abruf- und Online-Diensten möglich sein, den gleichen Jugendschutz wie beim traditionellen Fernsehen zu ermöglichen. Das in Deutschland bekannte Kurzberichterstattungsrecht im Fernsehen wird europaweit eingeführt. Die Zugänglichkeit linearer und nicht-linearer audiovisueller Dienste für Behinderte wird gestärkt. Die Quote für europäische Werke kann nun auch auf der Basis der Gegenseitigkeit entsprechend der UNESCO-Konvention zur kulturellen Vielfalt durch Koproduktionen mit Partnern aus Drittstaaten erfüllt werden. Der Auftrag zur Förderung der Medienkompetenz durch die Mitgliedstaaten wird erstmalig eingeführt.

Nach den guten Erfahrungen, die wir in Deutschland mit den Regelungen zur freiwilligen Selbstkontrolle haben, ist es gelungen, dieses Prinzip in das europäische Recht vor allem für einen besseren Jugendschutz und beim Jugend- und Verbraucherschutz in der Werbung einzuführen.

Die Regelungen für die Werbung sind auf deutschen Wunsch flexibler gestaltet worden, die Gesamtzeit der Werbung mit höchstens 12 Minuten pro Stunde ist aber unverändert geblieben. Gegen deutsches Votum ist die neue Werbeform der Produktplatzierung in die Richtlinie aufgenommen worden. Es bleibt aber den Mitgliedstaaten überlassen, ob sie diese Werbeform einführen oder nicht.

Man darf also auf die Debatte in Deutschland und Europa im nächsten Jahr gespannt sein.