„Digitale Dividende“, Fachkonferenz 26.11.08
 


von Ruth Hieronymi MdEP

Ich bedanke mich herzlich für die Einladung des Münchner Kreises, vor Ihnen zum Stand der Debatte zur Frequenzpolitik auf der Europäischen Ebene zu berichten.

Meine Aufgabe ist es, Ihnen die Vorschläge zu erläutern, die die EU-Kommission auf Beschluß der EU-Mitgliedstaaten zur zukünftigen Frequenzpolitik in der Europäischen Union erarbeitet hat und gleichzeitig den Stand der entsprechenden gesetzgeberischen Beratungen der Mitgliedsstaaten untereinander und des Europäischen Parlamentes zu diesen Richtlinienvorschlägen vorzutragen.

Dieses Gesetzgebungspaket ist an sich schon ein sehr komplexer Sachverhalt, der schwierige technologische und juristische Fragen umfasst, die bisher vor allem durch nationale Zuständigkeiten geprägt sind. Jedes weitere europäische Zusammenwirken, das über diesen Status quo hinausgeht, erfordert deshalb von den Mitgliedsstaaten ein signifikantes Maß an Verzicht auf eigene Entscheidungskompetenz. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Konstellation ein politisch äußerst schwieriger Sachverhalt ist.

Heute Vormittag haben wir drei hochinteressante Vorträge hören dürfen, in denen sehr deutlich wurde, dass zusätzlich zu der sehr komplexen europäischen Situation die nationale Debatte in Deutschland im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, Rundfunkveranstaltern und Telekomunternehmen zusätzlich sehr schwierig und von sehr unterschiedlichen Positionen geprägt ist.

Vorab möchte ich feststellen, dass eine Klärung der unterschiedlichen Positionen in der deutschen Diskussion eine entscheidende Voraussetzung auch für eine Lösung der Fragen auf der europäischen Ebene ist. Ungeklärte und kontroverse Positionen aus dem größten EU-Mitgliedsland erschweren eine Einigung auf der europäischen Ebene, vor allem aber schwächen sie Deutschlands Position, auf diese Entscheidungen Einfluss zu nehmen.

Mein dringender Appell ist deshalb, dass die Vertreter der unterschiedlichen deutschen Interessen, die wir heute Vormittag gehört haben, sich an einen Tisch setzen, um zunächst gemeinsame Vorschläge und Kriterien für den technologischen Handlungsspielraum zu erarbeiten.

Darüber hinaus gibt es eine Reihe politischer und juristischer Fragen, die vor allem mit der Definition der unterschiedlichen Kommunikationsdienste zu tun haben. Auf der Basis gemeinsam definierter technologischer Fakten sind diese Fragen eindeutig leichter zu entscheiden.
Vor diesem Hintergrund möchte ich in der gegebenen kurzen Zeit das europäische Szenario skizzieren und versuche, soweit möglich, die Verknüpfung zu den Themen, die Sie für die nationale deutsche Diskussion zu Recht angesprochen haben, mit aufzuzeigen.

 

1. Konsens zum Handlungsbedarf

Zunächst steht am Anfang in der europäischen Diskussion – und mir scheint deutlicher und nachdrücklicher als in der deutschen Debatte – der Konsens über die Eilbedürftigkeit des Anliegens. Alle drei EU-Institutionen, der Ministerrat, das Parlament und die Europäische Kommission stimmen grundsätzlich darüber überein, dass die Digitalisierung der Frequenzen eine historische Chance zur Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationsdienste ist, die von zentraler Bedeutung für die Verwirklichung der Strategie von Lissabon und der Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Binnenmarktes sind.

 

2. Definitionen nicht ausreichend klar

Im Rückblick auf die letzten Jahre und auch im Lichte der Vorträge von heute morgen, ist aus meiner Sicht ein entscheidendes Problem, dass die Definitionen zu vielen der anstehenden Fragen auf der politischen Ebene nicht ausreichend klar  sind. D.h. konkret, die Europäische Kommission hat in den vergangenen Jahren eine Reihe von Initiativen zur Digitalen Dividende vorgelegt, aber bei diesen Dokumenten waren weder die technischen Grundlagen noch die entsprechenden Definitionen ausreichend geklärt.
Dies gilt sowohl für die Mitteilungen „Zügiger Zugang zu Frequenzen“ und „Mobiles Fernsehen“, als auch für das Telekom-Paket.
Aus Sicht des Rundfunks sind vor allem die neuen Informations- und Kommunikationsdienste nicht ausreichend geklärt. Der Begriff des „Mobilen Fernsehens“ z.B. ist bis heute nicht eindeutig definiert. Um das Beispiel weiter zu konkretisieren:
Ist „Mobiles Fernsehen“ das traditionelle (lineare)  Fernsehen, das lediglich mobil zugänglich gemacht wird oder ist es ein neuer (nicht-linearer) fernsehähnlicher Dienst auf Abruf, oder sind es Informations- und Kommunikationsdienste, die mit traditionellem oder modernem Fernsehen nichts zu tun haben und deshalb zum elektronischen Handel gehören?  Für das Fernsehen sind in   Deutschland  die Bundesländer, für die Informations- und Kommunikationsdienste aber ist der Bund zuständig. Es liegt auf der Hand, dass die Entscheidung über die entsprechenden Frequenzzuweisungen außerordentlich schwierig ist, wenn die grundlegenden Fragen der rechtlichen Zuordnung und damit der politischen Zuständigkeit nicht geklärt sind. Die Folge ist nicht nur Unsicherheit und Zurückhaltung der politischen Entscheider, sondern  auch der Unternehmen, die neue Geschäftsmodelle entwickeln wollen und doch auch sollten.
Zur Entwicklung neuer Rundfunkangebote und neuer Informations- und Kommunikationsdienste ist deshalb dringend eine Klärung der technologischen Grundlagen, der Definitionen und der sich daraus ergebenden Frequenzperspektiven erforderlich.

An dieser Stelle kann ich auf einen Hinweis zur Situation in Deutschland im Rahmen des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages nicht verzichten. Dort ist Rundfunk definiert worden als „lineare Informations- und Kommunikationsdienste“. Nicht-lineare journalistisch gestaltete Medien werden unabhängig von ihrem Anteil an bewegten Bildern als Telemedien definiert.
Es liegt auf der Hand, dass auch für den Rundfunk mit der digitalen Technologie die nicht-lineare Verbreitung in Zukunft zunehmend die Regel sein wird. Die Konflikte sind also vorprogrammiert. Die harten Auseinandersetzungen zwischen den Verlegern und den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern in Deutschland in den letzen Monaten haben gezeigt, welches Konfliktpotential in  Definitionen liegt, bei denen die zukünftige Entwicklung nicht hinreichend präzise einbezogen ist.

Die Gesetzgeber auf der europäischen Ebene - auch die Gesetzgeber aus Deutschland - sind bei der Regelung für das zukünftige (nicht-lineare) Fernsehen einen anderen Weg gegangen. Ministerrat, Parlament und Kommission haben mit starker Unterstützung der damaligen deutschen EU-Ratspräsidentschaft das in Deutschland bisher geltende Prinzip der Meinungsrelevanz für alle europäischen Staaten in die neue Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste übernommen. Unabhängig von der technologischen Plattform, aber abhängig von der Meinungsrelevanz des Inhaltes werden lineare und nicht-lineare Mediendienste, deren Hauptzweck bewegte Bilder zur Bildung, Information und Unterhaltung sind, gleichermaßen durch das Medienrecht erfaßt. Die Abgrenzung zwischen Rundfunk und sonstigen Informations- und Kommunikationsdiensten ist auf diese Weise rechtlich signifikant unterschiedlich definiert

 

3. Frequenzbedarf nicht ausreichend definiert

Mit der Richtlinie für den elektronischen Handel und mit der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste sind die unterschiedlichen Nutzungsbereiche für die Frequenzen auf der europäischen Ebene klarer als auf der deutschen Ebene abgegrenzt.
Da die Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste aber in den Mitgliedsstaaten noch nicht umgesetzt ist, - die Frist läuft bis zum 19. Dezember 2009 -, ist der Umfang des Frequenzbedarfes für Rundfunk auf der einen Seite und Nicht Rundfunkdienste auf der anderen Seite und damit auch die Zuständigkeit zwischen den nationalen Kompetenzen und den Binnenmarktkompetenzen auf der europäischen Ebene strittig. Die Mitgliedsstaaten wehren sich mit Blick auf ihre nationale Frequenzkompetenz für den Rundfunk dagegen, zunehmend Frequenzen für Nicht-Rundfunkdienste, die für den europäischen Binnenmarkt von Bedeutung sind, auf die europäische Entscheidungsebene zu übertragen.
Ich hoffe, dass an dieser Stelle deutlich wird, wie sehr die Frage der Definitionen der elektronischen Dienste mit den Kompetenzen der Mitgliedsstaaten bzw. der Europäischen Ebene verbunden ist. Unklare Definitionen der Dienste schaffen Unklarheit bei den Zuständigkeitsbereichen. Unklare Zuständigkeitsbereiche blockieren und erschweren die  Entscheidungen in den relativ einfacheren Fragen der technischen Frequenzverteilung.

Das Europäische Parlament hat schon frühzeitig, im Frühjahr 2007, in seiner Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission „Zum zügigen Zugang zu den Frequenzen“ und „Zur digitalen Dividende“ die Kommission aufgefordert, bei der Überarbeitung des Systems der Frequenzverwaltung die unterschiedlichen Verfahren klarer zu definieren. Die Koexistenz verschiedener Lizensierungsmodelle,  z.B. traditionelle Verwaltung, Nutzung ohne zahlenmäßige Beschränkung und neue marktbewährte Ansätze, sollten eindeutiger definiert werden. Es war dies der Versuch, die unterschiedlichen Regelungsmodelle für Rundfunk und Nichtrundfunkdienste zu klären, bevor die Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten und der Europäischen Union bei der Revision des Telekompaketes neu und zukunftsfähig gewichtet werden mussten.

Die Kommission ist dieser Aufforderung des Parlamentes im Wesentlichen leider nicht gefolgt und hat ihren Vorschlag für die Überarbeitung des Telekompaketes ohne die  Abgrenzung der unterschiedlichen Lizensierungsmodelle vorgelegt. Neben diesen Schwierigkeiten besteht für Parlament und Ministerrat zusätzlich das Problem eines außerordentlichen Zeitdruckes. Die Kommission hat ihre Vorschläge zur Revision des Telekompaketes am 13. November 2007 vorgelegt. Um vor der Europawahl im Juni 2009 überhaupt eine Chance zu haben, die Beratungen abschließen zu können, hatte das Europäische Parlament lediglich neun Monate Zeit, um dieses höchst komplexe Richtlinienpaket zu behandeln.
An dieser Stelle möchte ich klar sagen, dass das Parlament diesen Zeitdruck und damit auch die Beschränkung parlamentarischer Rechte nur akzeptiert hat, weil wir die außerordentliche Bedeutung der digitalen Dividende für die wirtschaftliche Entwicklung Europas sehen und nicht wollen, dass durch Ablauf der Legislaturperiode entscheidende Jahre für die Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationsdienste in Europa verloren gehen.

 

4. Beschluß des Europäischen Parlamentes vom 24. September 2008

Am 24. September 2008 hat das Europäische Parlament seine Entscheidung zum sog. Telekompaket in 1.Lesung getroffen. Der Beschluß des Europäischen Parlamentes ist geprägt vom dem Bemühen, eine größere Ausgewogenheit in den beiden zentralen Konfliktfeldern des Paketes zu erreichen.

Dies ist zum einen eine bessere Balance bei der Frequenzentscheidung zwischen den Kompetenzen der Mitgliedsstaaten und der europäischen Ebene.
Die Beschlüsse des Parlamentes haben den ursprünglichen Vorschlag der Kommission für eine stärkere Harmonisierung auf der europäischen Ebene und für eine deutliche Ausweitung der Zuständigkeiten  der Europäischen Kommission zurückgewiesen und Vorschläge vorgelegt, die statt dessen auf einer stärkeren Koordinierung der Frequenzentscheidungen in den Mitgliedsstaaten beruhen. Eine europäische Agentur für die Frequenzpolitik mit Entscheidungskompetenz der Europäischen Kommission haben Parlament und Rat klar und eindeutig abgelehnt.

Das zweite Prinzip ist der bessere Interessenausgleich zwischen dem Rundfunk  auf der einen, und der Telekommunikation auf der anderen Seite. Auch hier hat das Parlament die Gewichte gegenüber dem Vorschlag der Kommission deutlich verändert. Nach dem Vorschlag des Parlamentes sollen die Mitgliedsstaaten  ihre Zuständigkeit zur Förderung rundfunk-, medien- und kulturpolitischer Ziele behalten und die Interessen von Rundfunk und Telekommunikation angemessen berücksichtigen müssen.

 

5. Bessere Balance zwischen Rundfunk- und Telekommunikation

Mit den Vorschlägen zum Telekompaket hat die EU-Kommission erstmalig das Prinzip der Technologie- und Diensteneutralität in EU-Recht eingeführt. An dieser Stelle möchte ich nicht versäumen, darauf hinzuweisen, dass hier ein Prinzip in die europäische Gesetzgebung eingefügt wurde, das mit seinen Konsequenzen für die entsprechenden technischen und juristischen Fragen weder in den vorhergehenden Dokumenten noch in dem Richtlinienentwurf selbst von der Kommission angemessen erläutert wurde.
Unstrittig ist das Prinzip der Technologieneutralität unabhängig vom Inhalt des Dienstes. Unter dem Gesichtspunkt der Rundfunkpolitik ist das Prinzip der Diensteneutralität bei der Frequenzzuweisung meines Erachtens aber durchaus ein gravierendes Problem, weil dieses Prinzip den Inhalt des Dienstes und seine mögliche Meinungsrelevanz vom Grundsatz her nicht berücksichtigt und entsprechend gewichtet.

Um auf dieser nicht unproblematischen Grundlage einen Interessenausgleich zwischen Rundfunk und Telekommunikation, zwischen Binnenmarktsmarktspolitik und Medienpolitik und in Deutschland zwischen Bund und Ländern zu erreichen, hat das Europäische Parlament das Prinzip der Diensteneutralität differenzierter definiert.

Es wurde beschlossen, dass sowohl die effiziente Nutzung der Frequenzen ,als auch der Rundfunk wegen seiner Bedeutung für Meinungspluralismus, Informationsvielfalt, Demokratie und Gesellschaft gleichermaßen ein hohes öffentliches Gut ist und entsprechend zu behandeln ist.
Das Europäische Parlament fordert deshalb, dass bei der Frequenzentscheidung diese beiden Güter miteinander abgewogen werden müssen. Es liegt auf der Hand, dass eine besser ausbalancierte Rechtsgrundlage für die Diensteneutralität die politische Entscheidung erleichtern kann, wenn der Rundfunk gleichberechtigt als öffentliches Gut zu berücksichtigen ist und nicht, wie von der Kommission vorgeschlagen, ein reiner Ausnahmetatbestand ist, der regelmäßig von der Kommission auf seine Berechtigung überprüft werden muss.

 

6. Überarbeiteter Vorschlag der EU-Kommission

Nach dem Votum des Parlamentes hat die Europäische Kommission am 6. November 2008 ihren überarbeiteten Textvorschlag vorgelegt. Dieser Text sollte eigentlich als Grundlage für einen Kompromiss zwischen Ministerrat und Europäischem Parlament dienen.

Ich muß Ihnen heute offen sagen, wenn man den Beschluß des Parlamentes und die überarbeitete Fassung der Kommission miteinander vergleicht, so drängt sich der Eindruck auf, dass die Kommission vor allem bei den zentralen Fragen der Frequenzverwaltung, zwar durch die Hintertür- aber ich hoffe trotzdem ausreichend erkennbar – versucht, zu ihren ursprünglichen Vorschlägen wieder zurückzukommen, um ein möglichst weitgehend harmonisiertes europäisches Frequenzmanagement zu erreichen.
Dies ist eindeutig keine hilfreiche Grundlage für einen schnellen Kompromiß zwischen Ministerrat und Europäischem Parlament.

Als Beispiel für diese Schwierigkeiten nenne ich den Artikel 8a und 9 der Rahmenrichtlinie, in denen die Koordination der Frequenzpolitik im überarbeiteten Vorschlag als eine Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zur Verwirklichung des Binnenmarktes  gefordert wird.
Diese Tendenz ist eine außerordentlich gefährliche Entwicklung, denn auf einer solchen Basis würde für die zukünftigen Entscheidungen im Telekommunikationsbereich vorrangig das Binnenmarktsrecht und erst danach die Fragen der Frequenzpolitik zum Tragen kommen. Damit würde das EU-Recht eindeutig den Vorrang vor dem nationalen Recht erhalten.

Als zweites Beispiel nenne ich die Definition paneuropäischer Dienste. Im Kommissionsvorschlag heißt es jetzt: „…Drahtlose elektronische Kommunikationsnetze und – dienste mit Bedeutung für den Binnenmarkt, an dem mindestens drei Mitgliedsstaaten beteiligt sind“. Hierzu muß ich Ihnen sagen, das  Parlament definiert die Bedeutung paneuropäischer Dienste für den Binnenmarkt weitgehender als nur unter Beteiligung von drei Mitgliedstaaten. Man hat das Gefühl, dass hier von der Kommission nur ein Instrument gesucht wird, in diesem Fall sog. paneuropäische Dienste, mit dem eine Harmonisierung auf europäischer Ebene verstärkt werden könnte. Diesem Ansatz stimmt das Parlament nicht zu.

Insgesamt erleichtert es der Kommissionsvorschlag leider nicht, zu einem rechtzeitigen Abschluss der Gesetzgebungsverhandlungen von Rat und Parlament vor Ablauf der Legislaturperiode zu kommen.  

 

7. Erwartungen an die Beratungen des Ministerrates

Am 27. November 2008, d.h. morgen, tagen die EU-Telekomminister und beraten über ihren gemeinsamen Standpunkt zum Telekompaket.
Zur Zeit sieht es nicht so aus, dass ein Kompromiss innerhalb des Rates und zwischen Rat und Parlament auf der Grundlage des überarbeiteten Kommissionsvorschlages zügig erreicht werden könnte.
Die Zeit droht uns davon zu laufen. Das Parlament hat alles daran gesetzt, um einen Abschluss der Verhandlungen vor der Europawahl zu erreichen. Vor dem geschilderten Beratungsstand fällt es mir sehr schwer, mir vorzustellen, dass bis zur letzten Plenarsitzung Ende April 2009, tatsächlich die Ergebnisse in diesen so wichtigen und zentralen Fragen erreicht werden können.

Deshalb schließe ich mit der großen Hoffnung, sehr geehrter Herr Präsident, dass Ihre Konferenz heute in Berlin einen entscheidenden Beitrag auch zur Lösung der Probleme in Brüssel leisten kann, indem sie die Lösung der Probleme in Deutschland voranbringen möge.

Ich bin sicher, dass eine konsensfähige Position von Bund und Ländern die deutsche Verhandlungsposition und die Einigungschancen im Ministerrat in Brüssel stärkt. Ich hoffe zudem, dass mein Beitrag verdeutlichen konnte, wie ein Kompromiss zwischen Bund und Ländern in Deutschland zwischen Telekommunikationspolitik und Rundfunk auch ein wichtiger Schritt zum Interessenausgleich zwischen Rundfunk- und Telekommunikationspolitik auf der europäischen Ebene sein könnte.

In diesem Sinne wünsche ich der heutigen Konferenz von Herzen viel Erfolg und bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit!

Ruth Hieronymi ist seit 1999 Mitglied des Europäischen Parlaments sowie Berichterstatterin für die Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste und  medienpolitische Sprecherin der EVP-ED-Fraktion.